Varför avstår kommuner från att samverka med varandra?

Samordningsvinster, ökad effektivitet och tillgång till ökad kunskap och kompetens. Det finns många uppenbara fördelar med mellankommunal samverkan. Ändå väljer en del att avstå. Freddy Kjellström, doktor i statsvetenskap vid Karlstads universitet, har studerat vilka faktorer det är som påverkar ledande kommunala aktörer till att inte delta i mellankommunal samverkan.

– För många mindre kommuner är mellankommunal samverkan avgörande för att kommunerna ska fortsätta att klara av sina uppdrag, säger Freddy Kjellström. Om de inte lyckas få till en utvidgad kommunal samverkan så ser jag framför mig att vi får kommunsammanslagningar som i Norge och Danmark. Så varför hänger inte kommunerna på? Syftet med studien är att få en ökad förståelse för varför en del kommuner ställer sig negativa till att samverka med varandra, trots att det på pappret ser ut som att fördelarna överväger.

Fokus på regionala samverkansorgan

Studien tar sin utgångspunkt i bildandet av regionala samverkansorgan, RSO, som var aktuellt i Sverige 2002-2019.

– I och med EU-medlemskapet belönades en regional organisering och med riktade insatser mot infrastrukturella satsningar så var det en fördel om länet var regionalt organiserat, säger Freddy Kjellström. Men för att bilda ett RSO krävdes att alla kommuner var positiva. Det innebar att den med lägst ambition bestämde takten, ungefär som med Sveriges pågående Nato-ansökan.

I fem län i landet var det ett antal kommuner som framstod som särskilt motsträviga. Det är de som har studerats genom intervjuer med kommunalråd, oppositionsledare och kommunchefer.

Rationell konsekvensslogik och institutionell anpassningslogik

Studien utgår från två olika teoretiska handlingslogiker. Rationell konskekvenslogik och institutionell anpassningslogik.

Den rationella konsekvenslogiken utgår från antaganden om att ledande kommunala aktörers ställningstagande och ageranden baseras på rationella val utifrån ett egenintresse, vilket bidrar till att skapa ett mervärde för den egna kommunen.

Institutionell anpassningslogik utgår från antaganden om att ledande kommunala aktörers förmåga till rationellt agerande begränsas av normsystem, identitet och värderingar.

”Win-win” underlättar

– Slutsatsen är att man måste ta hänsyn till både institutionella- och rationella faktorer, säger Freddy Kjellström. Det är tydligt att ledande kommunala aktörers motsträvighet kan förstås utifrån en rationell konsekvenslogik. Hämmande faktorer är farhågor för relativa förluster, partipolitisk marginalisering, starka politiska ledare i form av kommunalråd med hög status, misstillitsförhållanden, centrum-periferi problematik och en diffust institutionellt utformad samverkansorganisation.

Men även kulturella normerande faktorer med koppling till anpassningslogiken måste inkluderas.

Ett oväntat resultat i studien är att landskapsidentitet som normerande faktor kan överskrida värdet av länssamhörighet. En annan faktor som kan vara hämmande är stigberoende, där den inslagna vägen/ordningen önskas bevaras. Även kluven regional identitet visar sig ha en hämmande effekt, eller om det råder olika kulturer inom både politik och förvaltning inom kommunen, tillika mellan olika kommuner. Freddy Kjellström fann att den kommunala egennyttan genom förväntade vinster och mervärden, eller farhågor om relativa förluster, är en särskilt betydelsefull faktor.

– Är det en ”win-win situation” för alla deltagande kommuner underlättar det för ledande kommunala aktörer att förespråka deltagande i mellankommunal samverkan. Vice versa kan det rationella förhållningssättet fungera som en negativ motkraft som bromsar upp, eller rent av, hindrar mellankommunal samverkan i de situationer där ledande kommunala aktörer har farhågor om att relativa förluster kan komma att uppstå.

Regional samverkan måste utvecklas

Även om konceptet regionalt samverkansorgan är passerat är tematiken och problemställningen fortfarande aktuella.

– Problemställningar som jag belyser, och de faktorer som jag identifierar, har tillämpbarhet på reguljär mellankommunal samverkan. En dynamik uppstår mellan fler kommuner där de ställs inför flera val. Benägenheten att samarbeta är något som måste utvecklas kommuner emellan. Det kommer att bli ett viktigt element i framtida kommunal verksamhet som kommunerna måste förhålla sig till, säger Freddy Kjellström.

Freddy Kjellström presenterade sin doktorsavhandling den 10 juni.

• De motsträviga kommunerna : En studie av mellankommunal samverkan på regional nivå (diva-portal.org)

För mer information kontakta Freddy Kjellström på telefon: 076 112 7560.

---